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陳嗣浩與汕頭市人民政府申訴行政裁定書
  • 發布時間:2016-01-12
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中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
(2015)行監字第1507號
再審申請人(一審原告、二審上訴人):陳嗣浩。
委托代理人:伍舜鋒,廣東普羅米修(前海)律師事務所律師。
委托代理人:張昊天,廣東普羅米修(前海)律師事務所律師。
被申請人(一審被告、二審被上訴人):汕頭市人民政府。住所地:廣東省汕頭市躍進路28號。
法定代表人:鄭人豪,該市市長。
委托代理人:劉萍,廣東特力律師事務所律師。
再審申請人陳嗣浩因與被申請人汕頭市人民政府(以下簡稱汕頭市政府)政府行政決定及行政賠償一案,不服廣東省高級人民法院(2014)粵高法行終字第440-528號行政裁定,向本院申請再審。本院受理后,依法組成合議庭進行了調卷審查,現已審查終結。
經查:再審申請人陳嗣浩原是國有企業公元感光材料工業總公司(以下簡稱公元公司)的員工。1998年公元公司與美國伊士曼?柯達公司組建柯達(中國)股份有限公司(以下簡稱柯達公司)并設立汕頭分公司,由柯達公司收購公元公司的部分資產,并擬接收620名公元公司員工(后實際接收506人)。1998年4月6日,汕頭市政府聽取了公元公司職工分流安置方案及安置費用計劃的匯報后,就有關問題進行研究并形成1998年第18次《市政府工作會議紀要》(以下簡稱1998年會議紀要)。其中第二條第2款表明“公元公司所有干部職工,除被柯達公司聘用的620人外,一律按照國家有關政策規定進行分流安置。具體分流安置辦法由駐廠清算組協同公元公司制訂方案并報市政府批準后執行。被柯達公司聘用的員工不能領取安置費,由市勞動局根據我國的有關勞動條例與柯達公司簽訂協議,確保這部分員工在合資企業的合法權益”。陳嗣浩系被柯達公司接收聘用的人員之一,故未領取安置費。
2012年9月19日,原公元公司職工、后被柯達公司接收聘用的人員之一翁燦炘通過申請政府信息公開,獲取上述會議紀要。翁燦炘、陳嗣浩等人隨即以1998年會議紀要侵害了其合法權益為由,向汕頭市政府提出行政賠償申請。2013年1月5日,汕頭市政府作出不予賠償決定書,認為1998年會議紀要是在國務院、省、市政府有關部門主導的公元公司資產重組過程中,在聽取有關部門和公元公司對職工分流安置方案及安置費用計劃的匯報后,就有關問題行使國有資產出資人職責而作出的指導行為,該行為合法有據,沒有違反法律法規和國家政策規定,亦未侵害賠償請求人的合法權益,決定不予賠償。
2013年3月,翁燦炘、陳嗣浩等原公元公司員工陸續向廣東省汕頭市中級人民法院(以下簡稱汕頭中院)提起訴訟,請求確認汕頭市政府1998年會議紀要和不予賠償決定書違法,并予以撤銷;判決汕頭市政府賠償經濟補償金(以工齡計算基數)及利息。汕頭中院受理該系列案后,于2013年8月28日首先對翁燦炘案作出(2013)汕中法行初字第7號行政判決,以1998年會議紀要第二條第2款的內容沒有違反當時的法律和相關政策規定、汕頭市政府決定不予賠償有法律依據和事實根據為由,駁回翁燦炘的訴訟請求。翁燦炘不服,向廣東省高級人民法院(以下簡稱廣東高院)提出上訴。該院于2013年11月15日作出(2013)粵高法行終字第637號行政裁定,以翁燦炘的起訴超過5年的法定起訴期限為由,撤銷一審判決,駁回翁燦炘的起訴。
2013年12月20日,汕頭中院分別作出(2013)汕中法行初字第185-207號、第208-221、257-336號行政裁定,以陳嗣浩等人的起訴已經超過5年的法定起訴期限為由,駁回起訴。陳嗣浩等人不服,向廣東高院提起上訴,該院于2014年5月19日作出(2014)粵高法行終字第440-528號、530-556號行政裁定,以同樣的理由駁回上訴,維持原裁定。林俊茂等5人仍不服,向廣東高院申請再審,該院于2014年7月22日作出(2014)粵高法審監行申字第95-99號通知,駁回林俊茂等5人的再審申請。后陳嗣浩等人向廣東省人民檢察院申請檢察監督,2014年12月5日,廣東省人民檢察院作出粵檢行不字(2014)78、79號民事行政檢察不支持監督申請決定,認定(2014)粵高法行終字第440-528號、530-556號行政案件不符合監督條件。陳嗣浩等人仍不服,向本院申請再審。
陳嗣浩向本院申請再審稱:一、原審法院認定事實錯誤。原審法院回避再審申請人關于請求確認不予賠償決定書違法并請求賠償的訴求,認定案由為“確認會議紀要違法并請求賠償”;回避汕頭市政府作出1998年會議紀要后一直沒有向再審申請人公開告知,沒有送達相關法律文書,也沒有向社會公開的事實;回避再審申請人是按照不予賠償決定書在三個月的法定期限內提起訴訟的事實。二、原審法院適用法律錯誤。(一)適用最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱執行行政訴訟法司法解釋)第四十二條的規定以5年時效為由駁回再審申請人的起訴和上訴是錯誤的。該條規定應當適用于行政機關制作具體行政行為的法律文書后將其內容向社會公開,向利害關系人公開,并將法律文書送達給利害關系人的情形。再審申請人在自行申請政府公開1998年會議紀要后方知不能領取安置費的真正原因,依法請求行政賠償。本案適用該條規定等于放縱了行政機關的違法行為,為行政機關的違法行政、隨意侵犯公民合法權利提供了?;ど?,致使行政機關的違法行政行為可以不受到法律的追究。(二)最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》(以下簡稱行政賠償司法解釋)第三十四條規定,“人民法院對賠償請求人未經確認程序而直接提起行政賠償訴訟的案件,在判決時應當對賠償義務機關致害行為是否違法予以確認”。本案是因汕頭市政府作出不予賠償決定書拒絕依法賠償所引起的行政賠償訴訟案件,人民法院應當按照《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱國家賠償法)等相關規定進行審理。綜上,請求對本案進行再審并撤銷原審裁定,改判支持再審申請人一審的全部訴訟請求。
汕頭市政府提交意見稱:一、不予賠償決定書是不可訴的行政行為,是已經經過先行處理程序的依據,不屬于行政賠償案件的受案范圍,依法應當駁回再審申請人的起訴。二、本案一、二審法院認定事實清楚,適用法律正確。1998年會議紀要從作出之日至提起訴訟已經超過5年的起訴期限。再審申請人何時知道該紀要的內容,不影響5年起訴期限的認定以及裁決結果。再審申請人超過法律規定的起訴期限主張權利,依法應當駁回起訴。三、1998年會議紀要是依據國務院、省政府相關文件的職權行為,且該紀要的內容、程序等符合相關法律、法規和政策。(一)《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》明確:“政府鼓勵破產企業職工自謀職業,對自謀職業的,政府可以根據當地的具體情況,發放一次性安置費”?!豆愣∪嗣裾旃⑹【賾詘鎦釁笠到飫У娜舾梢餳耐ㄖ飯娑ǎ骸案揮噯嗽笨梢淮渦苑⒏采⒎?,讓其辦理辭職手續,自謀生計”。被柯達公司直接聘用的原公元公司員工不屬于自謀職業,也非企業富余人員,依據當時的政策不符合發放一次性安置費的情形。(二)《勞動部關于實行勞動合同制度若干問題的通知》第21條規定:“勞動者在勞動合同期限內,由于主管部門調動或者轉移工作單位而被解除勞動合同,未造成失業的,用人單位可以不支付經濟補償金”。被柯達公司選聘的506名員工由公元公司出具介紹信到柯達公司上班,并未失業,依據上述規定公元公司可以不支付經濟補償金。(三)依據當時外商投資企業的規定,直接從公元公司被聘用到柯達公司的員工其工齡被“視為同一用人單位連續工作”,工齡合并計算。(四)1998年會議紀要的程序合法。1998年2月25日,汕頭市政府召開了由相關領導和市經委等部門及公元公司的負責同志參加的會議,會議聽取公元公司職工分流安置方案及安置費用計劃的匯報,并就有關問題進行了研究,在此基礎上形成了會議紀要。上述參加會議的單位和人員均有權參與國有企業兼并破產和職工再就業相關工作,會議的組成人員合法,會議程序合法,會議紀要的形成程序合法。四、再審申請人離開柯達公司時,已按合并后的工齡領取了足額經濟補償金,或是依據國家規定享受了相應的待遇,1998年會議紀要未侵害再審申請人的合法權益,再審申請人也沒有損失,其要求支付賠償金沒有事實和法律依據。綜上,請求依法駁回再審申請。
本院認為:國家賠償法第九條第二款規定:“賠償請求人要求賠償,應當先向賠償義務機關提出,也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出”;行政賠償司法解釋第四條規定:“公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求的,人民法院應一并受理。賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟,須以賠償義務機關先行處理為前提。賠償請求人對賠償義務機關確定的賠償數額有異議或者賠償義務機關逾期不予賠償,賠償請求人有權向人民法院提起行政賠償訴訟”。據此,賠償請求人向人民法院請求行政賠償時,可以單獨提起行政賠償訴訟或者在提起行政訴訟的同時一并提出賠償請求。單獨提起行政賠償訴訟與一并提出行政賠償請求的區別在于,行政行為的違法確認和賠償處理是否在一個訴訟程序中予以解決。同時,行政行為具有違法性是承擔賠償責任的前提,行政賠償司法解釋第二十一條第(4)項規定:“賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟,應當符合下列條件:加害行為為具體行政行為的,該行為已被確認為違法”。所以,如果行政行為已被確認為違法,賠償請求人再向人民法院提起行政賠償訴訟,即為單獨提起行政賠償訴訟;如果行政行為未被確認為違法,賠償請求人在向人民法院對該行政行為提起撤銷之訴的同時,提出賠償請求的,則屬于一并提出賠償請求。本案爭議的焦點是,再審申請人的起訴是否超過了法定的起訴期限。因法律對單獨提起行政賠償訴訟和一并提出賠償請求分別規定了不同的起訴期限,故應當先確定再審申請人的起訴屬于單獨提起行政賠償訴訟還是一并提出賠償請求。
本案中,陳嗣浩在一審起訴時提出兩項訴訟請求,即請求確認1998年政府會議紀要第二條第2款和不予賠償決定書違法并予以撤銷;判決汕頭市政府賠償經濟補償金(以工齡計算基數)及利息。根據對該訴訟請求的文意理解,應當認定其系一并提出行政賠償請求??鑾?,本案不符合單獨提起行政賠償訴訟的起訴條件。本案被訴1998年會議紀要為具體行政行為,在陳嗣浩向人民法院起訴前,曾以該會議紀要違法侵犯其合法權益為由向汕頭市政府提出賠償請求,汕頭市政府認為該會議紀要合法有據,作出了不予賠償決定,說明賠償義務機關否認被訴會議紀要違法,亦無證據證明該會議紀要已經其他程序確認違法,故本案不符合單獨提起行政賠償訴訟的起訴條件。綜上,再審申請人的起訴應當認定為提起行政訴訟的同時一并提出賠償請求。
國家賠償法第三十九條第一款規定:“在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出賠償請求的,適用行政復議法、行政訴訟法有關時效的規定”。行政賠償司法解釋第二十三條第一款亦規定:“公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求的,其起訴期限按照行政訴訟起訴期限的規定執行”。本案中,再審申請人在提起行政訴訟的同時一并提出賠償請求,根據上述法律和司法解釋的規定,應當適用行政訴訟起訴期限的規定。執行行政訴訟法司法解釋第四十二條規定:“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的,其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的,人民法院不予受理”。據此,對涉及不動產之外的其他具體行政行為提起訴訟的起訴期限,自作出之日起最長不得超過5年。本案被訴1998年會議紀要系上述司法解釋中規定的“其他具體行政行為”,應當適用從作出之日起最長不得超過5年的規定。再審申請人于2013年向人民法院起訴,明顯超過了起訴期限,一、二審法院裁定駁回起訴并無不當。
再審申請人稱應從其知道1998年會議紀要內容之日起計算起訴期限。本院認為,最高人民法院行政審判庭《關于對如何理解〈執行行政訴訟法司法解釋〉第四十一條、第四十二條規定的請示的答復》明確,公民、法人或其他組織不知道行政機關作出具體行政行為的內容,但后來知道了具體行政行為的內容,而不知道訴權和起訴期限的,應適用執行行政訴訟法司法解釋第四十一條的規定確定起訴期限,但最長不得超過該解釋第四十二條規定的期間。這是最高人民法院就如何正確理解和適用相關法律及司法解釋確定此類案件起訴期限問題作出的答復,在相關法律及司法解釋沒有修訂的情況下,類似問題均應遵循上述原則進行認定和處理。故無論相對人是否知道前述“其他具體行政行為”的內容,自該行為作出之日起超過5年再提起訴訟,人民法院不予受理。再審申請人的該申請再審理由與上述規定不符,本院不予支持。
關于再審申請人稱應當適用行政賠償司法解釋第三十四條的規定對1998年會議紀要是否違法予以確認的問題。該條規定:“人民法院對賠償請求人未經確認程序而直接提起行政賠償訴訟的案件,在判決時應當對賠償義務機關致害行為是否違法予以確認”。本院認為,最高人民法院行政審判庭《關于如何適用〈行政賠償司法解釋〉第二十一條第(四)項和第三十四條規定的答復》明確,因行政機關的事實行為引起的行政賠償,賠償請求人單獨提起行政賠償的,應當適用第三十四條的規定。這一答復同樣是最高人民法院關于如何正確理解和掌握行政賠償司法解釋第三十四條適用條件的解釋。因本案被訴1998年會議紀要為具體行政行為而非事實行為,故不適用上述條款。
關于再審申請人提出的其在三個月的法定期限內對不予賠償決定書提起訴訟符合法律規定的再審理由。國家賠償法第十四條第二款規定:“賠償請求人對賠償的方式、項目、數額有異議的,或者賠償義務機關作出不予賠償決定的,賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起三個月內,向人民法院提起訴訟”。本院認為,該條款是關于單獨提起行政賠償訴訟的起訴期限的規定。本案系提起行政訴訟的同時一并提出賠償請求,不適用單獨提起行政賠償訴訟三個月的起訴期限,而應當按照國家賠償法第三十九條第一款適用行政訴訟起訴期限的規定。此外,不予賠償決定作為先行處理行政賠償請求的程序性行為,不具有脫離行政賠償請求的獨立可訴性,即使在訴訟請求中提出撤銷不予賠償決定,其實質仍是申請行政賠償。故再審申請人的上述理由不能成立,本院亦不予支持。
綜上,陳嗣浩的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第(一)項規定的情形。本院依照最高人民法院《關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第七十四條之規定,裁定如下:
駁回陳嗣浩的再審申請。
審判長 周 帆
審判員 黃金龍
審判員 于 泓
二〇一五年十一月二十六日
法官助理蘇國梁
書記員 賴建英
附:本案相關的法律、司法解釋摘錄:
1、《中華人民共和國行政訴訟法》
第九十一條當事人的申請符合下列情形之一的,人民法院應當再審:
(一)不予立案或者駁回起訴確有錯誤的;
(二)有新的證據,足以推翻原判決、裁定的;
(三)原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的;
(四)原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的;
(五)違反法律規定的訴訟程序,可能影響公正審判的;
(六)原判決、裁定遺漏訴訟請求的;
(七)據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的;
(八)審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
2、《中華人民共和國國家賠償法》
第九條第二款賠償請求人要求賠償,應當先向賠償義務機關提出,也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出。
第十四條賠償義務機關在規定期限內未作出是否賠償的決定,賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內,向人民法院提起訴訟。
賠償請求人對賠償的方式、項目、數額有異議的,或者賠償義務機關作出不予賠償決定的,賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起三個月內,向人民法院提起訴訟。
第三十九條第一款賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年,自其知道或者應當知道國家機關及其工作人員行使職權時的行為侵犯其人身權、財產權之日起計算,但被羈押等限制人身自由期間不計算在內。在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出賠償請求的,適用行政復議法、行政訴訟法有關時效的規定。
3、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》
第四十一條行政機關作出具體行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算,但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。
第四十二條公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的,其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的,人民法院不予受理。
第七十四條人民法院接到當事人的再審申請后,經審查,符合再審條件的,應當立案并及時通知各方當事人;不符合再審條件的,予以駁回。
4、最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》
第四條公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求的,人民法院應一并受理。
賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟,須以賠償義務機關先行處理為前提。賠償請求人對賠償義務機關確定的賠償數額有異議或者賠償義務機關逾期不予賠償,賠償請求人有權向人民法院提起行政賠償訴訟。
第二十一條賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟,應當符合下列條件:
(1)原告具有請求資格;
(2)有明確的被告;
(3)有具體的賠償請求和受損害的事實根據;
(4)加害行為為具體行政行為的,該行為已被確認為違法;
(5)賠償義務機關已先行處理或超過法定期限不予處理;
(6)屬于人民法院行政賠償訴訟的受案范圍和受訴人民法院管轄;
(7)符合法律規定的起訴期限。
第二十三條第一款公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求的,其起訴期限按照行政訴訟起訴期限的規定執行。
第三十四條人民法院對賠償請求人未經確認程序而直接提起行政賠償訴訟的案件,在判決時應當對賠償義務機關致害行為是否違法予以確認。
 公  告

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